Годината започна с вето на президента върху Антикорупционния закон. Пето поред!

Автор: Флагман


Президентът Румен Радев наложи вето и върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, като го оспорва по принцип и в неговата цялост.

Антикорупционнят закон бе приет в последните работни дни на депутатите миналата година и още докато се гледаше в зала, президентът обяви, че ще му наложи вето.

Според държавния глава противодействието на корупцията не може да се ограничи само до мерките, предвидени в приетия закон. Тези мерки, макар и необходими, не са достатъчни за ефективното противодействие на корупцията, каквито са очакванията на обществото.

Той обяснява и що е корупция.

Корупцията е негативно явление с многостранни измерения и чрез нея се овладяват основни лостове на държавното управление от частни икономически интереси, които оказват въздействие върху процесите на вземане на решения в своя полза чрез незаконни и често скрити форми на натиск или влияние. Корупцията ограничава основните права и свободи на гражданите, ерозира доверието в държавата, затруднява икономическото развитие и инвестициите и краде от благосъстоянието на нацията.

В мотивите за връщане на закона се посочва същественото несъответствие на закона с поставената в него цел – ефективно противодействие на корупцията, както и отклонения от основни начала на Конституцията и международни договори, по които България е страна.

"Многократно съм призовавал за предприемането на широкомащабни законодателни мерки, в които акцентът да е върху разкриването, пресичането и разследването на корупционните схеми.

С всеки един закон народните представители дават нормативен отговор на съществуващите в обществото проблеми. Това се отнася и за приетия на 20 декември 2017 г. Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (ЗПКОНПИ), от който се очаква да е подходящо правно средство за по-ефективно противодействие на корупцията. Положително оценявам, че при подготовката на този закон бяха изпълнени процедурите за обществено обсъждане съгласно Закона за нормативните актове. Въпреки това считам, че приетият закон не само не създава адекватна нормативна основа за справяне с корупцията, но дори ще затруднява борбата с нея", пише президентът до депутатите. 

Мотивите от правна гледна точка

Амбицията на закона да бъде кодифициращ акт в материята за противодействието на корупцията, посочвайки изчерпателно в чл. 1, т. 1 „мерките за противодействие на корупцията“, не е реализирана чрез неговите разпоредби. Видно от чл. 3, ал. 2 противодействието на корупцията е сведено само до мерките, посочени в този закон и осъществявани единствено от Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (Комисията). Извън обхвата на закона остават редица органи и звена с функции в областта на противодействието на корупцията. Такива са например: инспекторатите по Закона за администрацията, които по силата на § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби на същия закон осъществяват административен контрол с цел предотвратяване на корупцията, Инспекторатът към Висшия съдебен съвет, който е ангажиран с проверките за почтеност и конфликт на интереси (чл. 132а, ал. 6 от Конституцията), Агенцията по обществени поръчки, Агенцията за държавна финансова инспекция. Същият подход за ограничаване на предметния обхват и на ангажираните органи и звена е приложен и по отношение на превенцията (чл. 30-33). По този начин законът създава още по-голямо фрагментиране и неяснота за цялостната институционална рамка и прави непостижима прогласената в чл. 2, т. 1 цел  – ефективно противодействие на корупцията.

"Намирам за уместно обединяването на функциите на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (БОРКОР) и на звеното в Сметната палата, ангажирано с отменения Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. Обединяването само на тези институции в нов единен независим антикорупционен орган е заложено в Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в България 2015-2020 г., заявява Румен Радев. 

Той анализира и решението за приобщаване и на функциите по отнемане на незаконно придобитото имущество като спорно, тъй като обществените отношения по установяване на конфликт на интереси и по гражданската конфискация са разнородни по характер. Тази разнородност намира израз в различното приложно поле спрямо лицата – глави пета, осма и девета се прилагат за заемащите висши публични длъжности, докато разпоредбите за отнемане на незаконно придобитото имущество са приложими за много широк кръг лица, включително за привлечени като обвиняеми за престъпления по чл. 108, ал. 1.

Производствата, свързани с конфликта на интереси и с отнемането на незаконно придобитото имущество, имат много малко общо като предмет, основания за образуване, доказателствени средства, срокове, съдържание на крайните административни актове и последици от влизането им в сила. Принципно различният им характер е виден и от съдопроизводствените правила - за съдебните производства относно конфликта на интереси се прилага Административнопроцесуалният кодекс, а за тези относно отнемането на незаконно придобито имущество – Гражданският процесуален кодекс.

Аргументът, че обединяването на двете материи е оправдано, тъй като се поставя акцент върху отнемането на незаконно придобито имущество, чийто произход е свързан с корупция, не намира подкрепа в чл. 108, ал. 1. Там преобладават престъпления, свързани с организирана престъпна дейност, убийства, отвличания, трафик на хора, проституция, разпространение на наркотици и само малка част са корупционни престъпления. Това означава, че за други корупционни престъпления, непосочени в чл. 108, ал. 1, производството по отнемане на имущество няма да се прилага. Например няма да бъде отнемано имущество по този закон за същински корупционни престъпления – издаване на сведения от значение за стопанството с цел получаване на дар или имотна облага (чл. 224 от Наказателния кодекс), получаване на неследваща се имотна облага (чл. 225б от НК), както и за такива с вероятен корупционен мотив – разпореждане с бюджетни средства не по предназначение (чл. 254а от НК), осуетяване на наказателно преследване (чл. 288 от НК), непривеждане в изпълнение на присъда (чл. 295 от НК). Необяснимо е защо сред изброените в чл. 108, ал. 1 престъпления не са включени укривателството на вещи, поставени под специален режим (чл. 215, ал. 2, т. 2 от НК), квалифицираната кражба от длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си положение (чл. 195, ал. 1, т. 6 от НК) и най-вече кражбата в големи размери по чл. 195, ал. 2 от Наказателния кодекс. Налага се изводът, че при изброяването на съставите по чл. 108, ал. 1 от ЗПКОНПИ са еклектично приложени множество критерии, които не са съобразени с целите на приетия закон и с връзката между особеностите на отделните престъпни състави и предмета на регулиране на този нормативен акт. Всичко това показва, че механичното обединяване на разнородни по своя характер материи, освен че е правно неиздържано и необосновано, може да доведе до неефективност в борбата с корупцията, анализира президентът.


Законът е изграден върху постановката, че проблемът за неефективното противодействие на корупцията може да се реши с институционални мерки чрез създаване на „единен антикорупционен орган“. Това е задача поначало неизпълнима предвид правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет по чл. 132а, ал. 6 от Конституцията, но и с оглед на множеството органи с правомощия по установяване на конфликт на интереси, които се създават с § 2, ал. 8 от приетия закон. По никакъв начин не поставям под съмнение конституционно обусловеното правомощие на Народното събрание да създава държавни органи със закон. Смятам, обаче, че законодателното решение органът да е един, не е взето въз основа на правната логика – съобразно предмета на регулиране.

Считам за неподходящо заместник-председателят и членовете на Комисията да се избират по предложение на нейния председател, тъй като по този начин целият състав ще бъде доминиран от мнозинството в парламента, а не от цялото народно представителство, коментира Радев по отношение на правомощията на бъдещия председател. Освен това отсъствието на конкретика в чл. 17, ал. 2 от приетия закон – каква точно информация може да се иска от членовете на Комисията при явяването им в Народното събрание, създава опасност от намеса на народните представители в текущи проверки на Комисията. Така се увеличава възможността от политическо влияние в дейността на Комисията, която законът по никакъв начин не прегражда.


Поради спецификата на производството по отнемане на незаконно придобитото имущество е резонно да се очаква засегнатите лица да сезират Европейския съд по правата на човека, смята още президентът. 

Той засяга и проблема с подаването на сигналите за корупция, които бяха приети в последния момент от депутатите. 

Не може да има успешно противодействие на корупцията без участието на гражданското общество, което включва и подаването на сигнали. Уредбата в Глава шеста от приетия закон предвижда, че сигнали за корупция или за конфликт на интереси на лице, заемащо висша публична длъжност, се подават до Комисията. Същевременно  не е променена разпоредбата на чл. 46а, ал. 2, т. 5 от Закона за администрацията, която посочва, че Главният инспекторат на Министерския съвет  разглежда постъпили сигнали за корупция на органи на изпълнителната власт. Те несъмнено са лица, заемащи висши публични длъжности по чл. 6, ал. 1 от ЗПКОНПИ, и затова е налице неяснота кой всъщност е компетентен да разглежда сигналите за корупция и конфликт на интереси. Подаването на сигнал винаги крие риск от обратна репресивна реакция и затова защитата на лицата, които подават сигнали, е от особена важност. Приетият закон не прегражда възможността за предприемане на неблагоприятни действия спрямо подалия сигнала. В чл. 51 се предвижда правото на подалия сигнал да претендира обезщетение за претърпените вреди, след като е бил уволнен, преследван или подложен на психически или физически тормоз заради това, че е подал сигнал. По този начин България се отдалечава от поетите ангажименти като страна по Гражданската конвенция за корупцията (Съвет на Европа). По силата на чл. 9 от тази конвенция държавите са длъжни да предвидят във вътрешното си законодателство „подходяща защита срещу всякакви неоправдани санкции спрямо служители, които имат достатъчно основания да подозират извършването на акт на корупция и добросъвестно уведомяват за това компетентните лица или власти“.


А глава девета „Противодействие на корупцията чрез разкриване на прояви на лица, заемащи висши публични длъжности“ е един от примерите за концептуалния дефицит на приетия закон. Несъответно на наименованието й повечето от разпоредбите в тази глава са посветени не на осъществяваната дейност по същество, а на статута на служителите, казва още президентът.

Той атакува и предвидената възможност в чл. 104, ал. 3 за използване на специални разузнавателни средства, без да се конкретизира в какви случаи те ще се прилагат, поставя въпроса за съразмерността при тяхната употреба.

Не поставям под съмнение определената в чл. 2, т. 3 от приетия закон цел да се защитят интересите на обществото чрез предотвратяване на възможностите за незаконно придобиване на имущество, защото това явление е особено вредно за демократичните общества, националните икономики и правовия ред. Същевременно в някои от разпоредбите на ЗПКОНПИ не се съдържат достатъчно гаранции за обективното и безпристрастното им прилагане, е мнението на президента.

Противодействието на корупцията не може да се ограничи само до дейности по деклариране на имущество и интереси, проверка на имущественото състояние, установяване на конфликт на интереси и отнемане на имущество, категоричен е президентът. 

Досега парламентът не е направил поправка в нито един закон, на който президентът е наложил вето. А това се случва за пети път. Единственият закон, който си преправиха управляващите, беше Законът за бюджета на НЗОК заради мораториума на лекарствата - но първо си го гласуваха, така како си го приеха след президентското вето, а след протести и множество критики решиха сами да си го вкарат за промяна.