Радев наложи вето на закона, с който продажбата на "Лукойл" може да стане само с разрешение на ДАНС

Държавният глава Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание приетия на 24 октомври Закон за допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите. Посредством закона са въведени специфични условия за извършването на разпоредителни сделки с недвижимо имущество, с някои движими вещи и с дружествени дялове и акции от капитала на четири фирми, контролирани от компанията „Лукойл“. Такива сделки ще може да се извършват само след решение на Министерския съвет, което от своя страна е обусловено от положително становище на Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС).

В мотивите към ветото президентът изтъква, че законът поставя Министерския съвет във функционална и оперативна зависимост от становище на ДАНС, което е конституционно недопустимо. „Министерският съвет е компетентният орган, който ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната и осигурява обществения ред и националната сигурност. ДАНС, от друга страна, е специализиран орган към Министерския съвет и не може посредством свои становища да задължава Министерския съвет да взема едни или други решения. В противен случай се създава положение, при което Министерският съвет не може самостоятелно да упражни свое конституционно правомощие. Това само по себе си е несъвместимо с логиката на функциониране на структурите на изпълнителната власт”, аргументира се държавният глава.

„Още повече, че по глава Шеста от Закона за насърчаване на инвестициите вече има уредена процедура по скрининг на чуждестранни инвестиции, които потенциално биха могли да застрашат националната сигурност. В тази процедура се отчита не само становището на ДАНС по евентуални сделки, но също така и становището на Държавна агенция „Разузнаване“, както и на редица други държавни органи. Налагането на допълнителни условия за конкретно определени фирми не е съобразено и с изискванията на правото на Европейския съюз и противоречи както на буквата, така и на смисъла на Закона за нормативните актове”, твърди президентът.

Ето и пълните мотиви на „Дондуков” 2:

МОТИВИ ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА ИНВЕСТИЦИИТЕ, ПРИЕТ ОТ 51-ВОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 24 ОКТОМВРИ 2025 ГОДИНА

Уважаеми народни представители,

Споделям доминиращите нагласи сред политическото мнозинство в Народното събрание, че при разпоредителни сделки с активите на най-значимата нефтопреработвателна компания в страната и основен доставчик на нефтопродукти за вътрешния пазар, възникват сериозни рискове за националната сигурност. В тази ситуация няма съмнение, че правителството е длъжно да действа своевременно и да използва всички законни средства, за да защити икономическите интереси и енергийната сигурност на страната и да неутрализира евентуални заплахи срещу стратегически обекти и дейности, които са от значение както за нашата национална сигурност, така и за сигурността на нашите партньори от Европейския съюз и НАТО.

Върховенството на закона и защитата на националната сигурност обаче не са взаимоизключващи се ценности. Неслучайно в чл. 4, т. 1 и 3 от рамковия Закон за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност изрично се посочва, че управлението и функционирането на системата за защита на националната сигурност следва да се осъществява при спазване на Конституцията, законите и международните договори, по които Република България е страна, както и при зачитане и гарантиране правата на човека и основните свободи.

Приетият на 24 октомври 2025 г. Закон за допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите (ЗД ЗНИ) нарушава този необходим баланс и поражда опасения, че няма да успее да гарантира и ефективна защита на националната сигурност.

Предлагам на Вашето внимание следните аргументи в тази връзка:

1. По силата на правото на Европейския съюз държавите членки са обвързани както от правилата за свободен общ пазар, така и от правила за обща външна политика и политика за сигурност. По силата на чл. 3, § 1, б. „д“ от Договора за Европейския съюз (ДЕС), Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на общата търговска политика, а ограниченията върху движението на капитали между държавите членки са поначало забранени (чл. 63 ДЕС).

Посредством Регламент (ЕС) 2019/452 на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2019 г. е създадена обща европейска правна рамка за скрининг на преките чуждестранни инвестиции в Съюза, която гарантира координация и сътрудничество между държавите членки на ЕС по отношение на скрининга на преките чуждестранни инвестиции, които има вероятност да засегнат сигурността или обществения ред.

През 2024 г. е приет Закон за изменение и допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите (Обн., ДВ, бр. 20 от 8.03.2024 г.) и е добавена нова глава Шеста „Национален механизъм за скрининг на преките чуждестранни инвестиции, свързани със сигурността или обществения ред, в съответствие с Регламент (ЕС) 2019/452“. Посредством нея е въведен специален разрешителен режим за различни групи чуждестранни инвестиции, сред които и всички преки чуждестранни инвестиции в обекти, дейности, предприятията или капитала на лица, които извършват дейности по чл. 2, ал. 1, т. 8 от Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход.

На отделно основание този разрешителен режим обхваща и всички преки чуждестранни инвестиции, когато инвеститорът е от Русия или от Беларус.

По чл. 27, ал. 5 от Закона за насърчаване на инвестициите както Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), така и Държавна агенция „Разузнаване“ могат да подадат мотивирано искане до Междуведомствения съвет за провеждане на скрининг на чуждестранна инвестиция, която не попада в приложното поле на закона, но за която тези две агенции имат данни, че същата може да окаже въздействие върху сигурността и обществения ред в страната.

По силата на чл. 27в, ал. 2 от Закона за насърчаване на инвестициите представители на ДАНС и на ДАР са членове на Междуведомствения съвет за скрининг на преките чуждестранни инвестиции, свързани със сигурността или обществения ред, а самият състав на съвета се определя от Министерския съвет (чл. 27в, ал. 3 от Закона за насърчаване на инвестициите).

По този начин действащото българско право вече съдържа механизъм, който е съобразен с правото на ЕС и който позволява извършването на предварителен скрининг на потенциално рискови чуждестранни инвестиции. Разглежданият тук Закон за допълнение на ЗНИ създава две допълнителни условия за извършване на разпоредителни сделки с активите на изрично посочени юридически лица и така влиза в противоречие както с действащото национално законодателство, така и с относимото право на ЕС.

Противоречие с действащото национално право е налице, тъй като предварителното проучване от страна на ДАНС по новите ал. 10 и 11 и решението на Министерския съвет по новата ал. 12 от чл. 27 ЗНИ ще действат паралелно с националния механизъм за скрининг на преките чуждестранни инвестиции, свързани със сигурността или обществения ред по глава Шеста от ЗНИ. От закона не става ясно в каква връзка ще бъдат двете процедури и дали изобщо ще има връзка между тях. Ако една инвестиция получи положително становище от ДАНС и разрешение от Министерския съвет, тогава разглеждането от Междуведомствения съвет за провеждане на скрининг на чуждестранна инвестиция става безсмислено.

Новият правен ред за осъществяване на разпоредителни сделки по ал. 10–13 на чл. 27 ЗНИ нарушава и принципите на правото на Европейския съюз и специално правилата на единния пазар, гарантиращ свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора. Допустимите отклонения от този режим по съображения за защита на националната сигурност са вече уредени в Регламент 2019/452 и съответно приложени в българското право по глава Шеста от ЗНИ.

2. По смисъла на чл. 3, ал. 1 от Закона за нормативните актове законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Поначало законът регулира поведението на неограничен кръг субекти и важи за множество бъдещи еднотипни отношения. Приемането от Народното събрание на закон за конкретни сделки на конкретни юридически лица противоречи както на буквата и смисъла на Закона за нормативните актове, така и на конституционния принцип на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).

3. Обсъжданият тук ЗД ЗНИ установява конституционно недопустима обвързаност между становището на ДАНС по ал. 10 и 11 от чл. 27 от Закона за насърчаване на инвестициите и решението на Министерския съвет по ал. 12 на същия текст. Законът поставя Министерския съвет във функционална и оперативна зависимост от становището на ДАНС, макар че агенцията по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за ДАНС е специализиран орган към Министерския съвет за изпълнение на политиката за защита на националната сигурност.

Според чл. 105, ал. 1 от Конституцията Министерският съвет е компетентен да ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната, а според ал. 2 от същия текст Министерският съвет осигурява обществения ред и националната сигурност. От това следва, че ДАНС не трябва да може посредством свои становища да задължава Министерския съвет да взема едни или други решения.

Още повече, че визираните в новата ал. 10 и 11 от чл. 27 ЗНИ становища едва ли ще бъдат публично достояние, за да може да се прецени дали Министерският съвет е действал при положително или при отрицателно становище на ДАНС по сделката.

4. Законът за допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите поставя редица въпроси и от гледна точка на постигане на посочените от вносителите цели.

4.1. По смисъла на § 2 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за ДАНС, ДАНС е правоприемник на Национална служба „Сигурност“ в Министерството на вътрешните работи. В мотивите на вносителите на законопроекта се изтъква, че през 1999 г. при продажбата на петролната рафинерия становището на Национална служба „Сигурност“ по сделката „е променяно няколко пъти по неясни подбуди“. Законът обаче не предлага каквито и да е гаранции, че становището на ДАНС по евентуални бъдещи сделки, визирани в новите ал. 10–13 от чл. 27 на Закона за насърчаване на инвестициите, ще бъде по-обективно в сравнение с положението от 1999 година. След като Народното събрание прие, че то е компетентно да избира и да освобождава председателя на ДАНС, възниква сериозна опасност в дейността на агенцията професионалната преценка на рисковете и заплахите пред националната сигурност да бъде пренебрегвана за сметка на краткотрайните политически интереси на управляващата коалиция.

4.2. Според мотивите на вносителите на законопроекта, въз основа на който е приет ЗД ЗНИ, преследваната цел се изразява в привличането на „стратегически инвеститор от бранша, който да гарантира непрекъсната работа на активите в обхвата на този проект“. Създаването на правна несигурност обаче не е фактор за привличане на стратегически инвеститори, а напротив – рискува да ги отблъсне. Правната несигурност в случая се изразява в това, че не са предварително установени критериите, на които трябва да отговарят икономическите субекти, които са визирани в новата ал. 10–13 от чл. 27 ЗНИ, за да получат положително становище от ДАНС и решение на Министерския съвет за разрешаване на сделките.

Това поражда риск от произвол, както и от нарушаване на конституционните принципи на защита на правото на собственост (чл. 17 от Конституцията) и свободната стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1 от Конституцията). Вярно е, че тези права не са абсолютни. Те подлежат на ограничаване, обаче при спазване на условията за законност и пропорционалност на ограниченията и при условие, че тези ограничения важат в една и съща степен за различните икономически субекти, които може да бъдат засегнати от тях.

Уважаеми народни представители,

По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите, приет от Народното събрание на 24 октомври 2025 година.