Подлежи ли служебно правителство на вот на недоверие

Коментар на Доц. Наталия Киселова за вестник Труд

Конституционните промени в т. нар. политическа сфера (относно Народното събрание и ролята му в институционалната система, служебното правителство, двойното гражданство) три месеца след влизането им в сила продължават да са обект на анализ и критика. Най-много бяха изказванията около назначаването на служебното правителство. Както в конституционната процедура, така и в момента, голяма част от аргументацията преминава през мантрата „защото сме парламентарна република“.

Парламентарното управление не е управление на парламента. Парламентарното управление е управление на правителството, формирано по парламентарен път, и на мнозинството в парламента, което го подкрепя. При невъзможност на Народното събрание да избере министър-председател и по негово предложение Министерски съвет, Конституцията предвижда президентът да назначи служебно правителство. То има временен характер. Служебното правителство се назначава от президента, когато се изчерпят конституционните възможности за образуване на правителство, ползващо се с доверието на Народното събрание. Срокът на правомощията му продължава до образуването на парламентарно правителство.

След промените от края на декември 2023 г. президентът определя измежду изрично посочени висши длъжностни лица кандидат за министър-председател на служебното правителство, а от своя страна той предлага на президента състав на служебното правителство. Друга важна промяна е факта, че Народното събрание няма да се разпуска при назначаване на служебното правителство. Непрекъсваемостта на парламентарния мандат и списъка на потенциалните кандидати за министър-председател на служебно правителство не лишават от смисъл Тълкувателно решение 20 от 1992 г. на Конституционния съд.

След конституционните промени доминира разбирането, че „конституционни разпоредби лежат върху конституционната идея и уредба за правителство, което е отговорно пред Народното събрание“. От това следва да произтича ограничеността на политическите функции (да ръководи вътрешната и външната политика на страната по смисъла на чл. 105, ал. 1 от Конституцията) на назначеното от президента правителство - характеристика, която трябва да се има предвид при функционирането му и при преценка на неговите действия.

Поради естеството на основната задача, която е възложена изрично на служебното правителство, – да организира честни избори (по смисъла на чл. 99, ал. 6 от Конституцията), както и поради това, че то обикновено не изпълнява една политически формирана и подкрепена програма, трябва да се счита, че упражняването от него на законодателна инициатива е допустимо в рамки, очертани от ограничеността на целите и функциите на това правителство.

Служебното правителство се назначава от президента и съществува до избирането на правителство по реда, установен в чл. 99, ал. 1 - 3 от Конституцията. Ето защо съдбата му не може да бъде в зависимост от реализирана чрез средствата на парламентарния контрол политическа отговорност. При действащо Народно събрание служебното правителство е обект и на парламентарен контрол, чиито рамки са стеснени от обстоятелството, че не могат да имат за резултат / последица осъществяването на политическа отговорност пред парламента. Тези форми и средства обаче на парламентарен контрол, които не водят до най-тежката последица - гласуване на недоверие на правителството, могат да бъдат реализирани.

„В тези му стеснени рамки парламентарният контрол не може да се използва, за да се налагат юридически санкции върху решенията и действията на служебното правителство. Поначало парламентарният контрол не може да се счита като средство за управление на парламента, защото парламентът не управлява, а оставя това да прави правителството. От друга страна, би било нарушение на принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), ако се допусне Народното събрание да отменя актове на правителството, които счита за незаконосъобразни или неправилни.“ (Тълкувателно решение 20 от 1992 г.)

Служебното правителство подлежи на парламентарен контрол (въпроси, питания, предоставяне на информация, изслушвания, отчети и др. в пленарна зала и в комисиите), но не е възможно да му бъде поискан и гласуван вот на недоверие. 

„Гласуването на недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя, посочено в чл. 111, ал. 1, т. 1 от Конституцията, съвпада с това по чл. 89. В случай, че Народното събрание гласува недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя, той е длъжен да подаде оставката на правителството.“ (Решение № 4 от 1994 г .).

Основополагащото положение, от което изхожда Конституционния съд е, че „изпълнителната власт има за свой конституиращ източник законодателната, пред законодателната власт е политически отговорно правителството“ (Решение № 4 от 1994 г .). Основанието за прекратяване пълномощията на Министерския съвет, конституиран от Народното събрание, по чл. 111, ал. 1, т. 1 - гласуване на недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя, е това по чл. 89, а не различно от него.

„Служебното правителство не е обект на парламентарен контрол, който цели реализирането на политическа отговорност“ (Решение 20 от 1992 г. на Конституционния съд) и не може да му се търси политическа отговорност от депутатите, защото не са го избирали. Същностен белег на съвременния рационализиран парламентаризъм е наличието на особените изисквания за задвижване на чл. 89 от Конституцията (реализиране на политическата отговорност на правителството, намираща израз в свалянето му от власт чрез вот на недоверие).

Резонен е въпросът допуска ли Конституцията политическа отговорност на служебното правителство и пред кого? Институтът на политическа отговорност на служебно правителство допуска, според мен, и включва конституционен механизъм, при който президентът може да предизвика прекратяване на пълномощията на министър или на цялото служебно правителство. До декември м. г. президентът не следваше да се придържа към някакъв специален ред за това. Понастоящем предложение следва да бъде направено от служебния министър-председател. Ако има предложение за „уволнение“ на цялото служебно правителство, то тогава отново ще се проведе „кастинг“ за министър-председател на служебен кабинет по реда на чл. 99, ал. 5 от Конституцията. Едва ли обаче ще станем свидетели на точно такава процедура само и само, за да се реализира политическа отговорност на служебно правителство.

В заключение, поради парламентарния характер на управлението у нас и непрекъсваемостта на дейността на Народното събрание в предстоящите шест петъци до предсрочните парламентарни избори ще станем свидетели на самоцелен парламентарен контрол. Дано упражняването му да не отблъсне още избиратели!